21世紀創投研究院研究員 申俊涵

從2002年1月“中關村創業投資引導資金”正式設立并投入運作至今，我國政府投資基金的發展已經有20余年。政府投資基金經過探索試點的1.0時代、全面開花的2.0時代，如今已經進入精耕細作的3.0時代。

2025年，數萬億規模的政府投資基金行業迎來頂層設計。這年1月7日，國務院辦公廳發布《關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》（國辦[2025]1號，簡稱“1號文”），圍繞政府投資基金的7個方面提出25項措施，為政府投資基金發展以服務國家戰略、推動產業升級、促進創新創業指示方向。

“1號文”的出臺為政府投資基金行業發展擘畫了清晰藍圖，也標志著政府投資基金正式邁入高質量發展階段，行業規范程度和基金運行效能不斷提升。

此后，各地政府積極響應“1號文”，將頂層設計轉化為具體行動方案。2025年，山西、黑龍江、福建、浙江、廣東、甘肅、大連、上海、新疆等多地出臺最新政府投資基金管理辦法，將中央政策與本區域實際情況結合，進行多元化落地路徑探索。

在基金規模方面，隨著“1號文”明確“不以招商引資為目的設立政府投資基金”及要求縣級政府嚴控新設基金等，各地新設政府投資基金的積極性和速度正在放緩，同時更加注重對存量基金的整合與效率提升。

值得注意的是，中央政府層面統籌調控增多，多只國家級基金在今年出臺設立，通過高效配置激活市場。

“1號文”開啟政府投資基金發展新階段

從政府投資基金管理的政策脈絡來看，早在2015年，財政部就頒布了《政府投資基金暫行管理辦法》（簡稱《辦法》）。《辦法》提到，政府投資基金是指由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，支持相關產業和領域發展的資金。

該《辦法》的出臺具有劃時代意義，它意味著政府對企業的資金支持，由財政直接補貼完全轉變為以政府投資基金為主的市場化運作方式。

隨后數年，多個國家層面出臺的創投相關文件中，均提及對政府投資基金的指導意見。在2016年，國務院印發《關于促進創業投資持續健康發展的若干意見》（簡稱《若干意見》）。《若干意見》指出，充分發揮政府設立的創業投資引導基金作用，加強規范管理，加大力度培育新的經濟增長點，促進就業增長。

八年之后，國家層面再度出臺促進創業投資高質量發展的系統性政策文件，即國務院辦公廳在2024年6月印發的《促進創業投資高質量發展的若干政策措施》（“創投十七條”）。其中也提出，優化政府出資的創業投資基金管理，改革完善基金考核、容錯免責機制，健全績效評價制度。系統研究解決政府出資的創業投資基金集中到期退出問題。

2025年1月，“1號文”重磅發布，把政府投資基金正式納入國家層面的頂層設計。回顧來看，從2015年到2025年，政府投資基金迎來十年蓬勃發展，尤其是在近幾年，已經成為股權投資行業最為重要的資金來源。但行業發展本身也面臨挑戰和問題，比如省、市、區縣相同主題基金內卷競爭，基金到期退出難，個別基金市場化程度不足等。

“1號文”的出臺為政府投資基金的高質量發展指明航向。文件對“政府投資基金”定位在“聚焦、吸引、支持、培育”八字：聚焦重大戰略、重點領域和市場不能充分發揮作用的薄弱環節，吸引帶動更多社會資本，支持現代化產業體系建設，加快培育發展新質生產力。并且按照投資方向，將政府投資基金分為產業投資類基金和創業投資類基金。

政策核心亮點歸納來看，在設立層面，要求作為長期資本、耐心資本發展，合理確定政府投資基金存續期；不以招商引資為目的設立政府投資基金；嚴格控制區縣政府設立政府投資基金；綜合財力、產業資源等設立基金，防止產能過剩和低水平重復建設。

在投資層面，明確指出產業投資類基金重點投資產業鏈關鍵環節和延鏈補鏈強鏈項目，創業投資類基金著力投早、投小、投長期、投硬科技；省級政府加強本地區基金統籌管理，防止重復投資和無序競爭；鼓勵取消基金及管理人注冊地限制；鼓勵降低或取消返投比例。

在管理與考核層面，指出要實現政府引導、市場化運作和專業化管理的有機統一；以實繳出資或實際投資金額為計費基礎，合理確定計提標準；健全基金績效管理；鼓勵建立以盡職合規責任豁免為核心的容錯機制。

在退出層面，拓寬基金退出渠道，鼓勵發展私募股權二級市場基金（S基金）、并購基金等；探索簡化項目退出流程，優化政府投資基金份額轉讓業務流程和定價機制。

地方積極響應出臺最新管理辦法

“1號文”出臺后，山西、黑龍江、福建、浙江、廣東、上海等多地出臺最新政府投資基金管理辦法。這是將把“1號文”落到實處的重要舉措，也利于構建形成“1+N”的制度體系。

梳理各地方管理辦法可以看出，各地在核心原則上與國辦“1號文”保持高度一致，尤其是在嚴禁新增地方政府隱性債務、堅持市場化運作、防范同質化競爭等底線要求上。

在尊重共性邏輯的基礎之上，各地也在進行差異化探索。LP投顧相關分析文章指出，在國辦“1號文”的宏觀框架下，地方政府根據自身經濟結構、財政能力與治理傳統，探索出三種差異化的管理模式：

一是，以黑龍江為代表的“集中統一指揮模式”，強調省級層面的資源整合與戰略控制；二是，以上海、山西為代表的“統一平臺管理模式”，通過指定國有金融控股集團作為管理平臺，實現專業化與規模化運營；三是，以浙江、廣東為代表的“協同生態系統模式”，側重于通過信息共享與政策引導，構建更為靈活和市場化的基金生態。

從中央到地方政策的出臺落地，政府投資基金愈發注重存量基金的整合優化、提升效能。

比如，2025年3月，《山西省政府投資基金管理辦法》修訂出臺。文件指出，政府投資基金通過發起新設、整合劃轉等方式建立母基金集群，根據支持方向和投資領域不同，分為產業基金群、創投天使基金群、功能基金群；鼓勵推動基金整合重組，增強規模效應，更好服務政策目標。對因缺乏產業基礎、資源稟賦等導致政策效應不明顯或募資、投資進展緩慢的基金，推動其通過優化投向等方式積極提升效能。

2025年6月，甘肅印發的《關于促進政府投資基金高質量發展的實施意見》指出，推動基金整合優化。對因缺乏產業基礎、資源稟賦等導致政策效應不明顯或募資、投資進展緩慢的基金，推動其通過優化投向、市場化退出等方式積極提升效能。各級財政部門負責統一管理本級政府投資基金，嚴控新設基金，推動優化整合已設基金，明確直接管理或委托管理的職責劃分，強化統一運作管理。

一方面是存量基金的整合優化，一方面，當政府投資基金弱化招商引資功能，也影響地方設立政府引導基金的積極性。再加上縣級政府嚴控新設基金等因素，新設基金的步伐正在放緩。

根據《2025上半年中國母基金全景報告》及全年行業統計，地方政府投資基金新設熱度顯著降溫。2025年上半年新發起政府引導基金31 只，規模798.04億元，與2024年同期相比，新設規模降幅達 66%，這種降溫的態勢貫穿全年主導階段。

地方政府投資基金與國家級基金形成互補

從具體新設基金情況來看，21世紀創投研究院統計發現，從2022年下半年到2024年，深圳、上海、廣州、安徽、江西、重慶、杭州、湖南等多地，曾接連通過對現有存量優化整合或新設立的方式，形成千億規模的政府投資基金。

2025年以來，地方政府投資基金在設立方式上呈現出更加務實的趨勢。大家不再單純追求單支政府投資基金的超大規模，而是采取多支規模適中、定位分明的“基金群”模式，實現精準滴灌。

梳理來看，從2024年到2025年，具有代表性的政府投資基金包括：2024年7月，上海三大先導產業母基金亮相，出資額合計890.03億元；當年8月，四川省產業投資引導基金發布，母基金首期規模200億元；

2025年1月，北京市政府投資引導基金（有限合伙）出資額由1000.1億元增至2500.1億元；3月，上海發布上海市產業轉型升級二期基金，總規模達500億元，首期基金100億元。同時還發布國資并購基金矩陣，總規模達到500億元以上；12月，廣東戰略性新興產業基金成立，注冊資本500億元人民幣。

從另一個維度來看，“1號文”第七條提到，“政府出資設立基金，應由財政部門結合基金設立情況和財政承受能力，合理確定出資規模、比例和時間安排”。同時，第二十一條指出，加強政府投資基金風險防范，“不得強制要求國有企業、金融機構出資或墊資”。

這意味著，地方政府出資設立基金需要真正由政府本身拿出真金白銀。經濟相對發達的長三角、粵港澳大灣區等地政府出資能力會更強，所以依然能夠看到政府投資基金的頻頻設立。對于中西部地區來說，可能政府出資能力沒有那么強，所以新設基金的速度有所放緩。

我們還發現，各地在規劃政府投資基金高質量發展藍圖的過程中，“萬億元”、“5000億元”的目標規模表述，已經出現在官方文件中。

相比地方政府投資基金的降速提效，國家級基金在當前階段顯得更為活躍。2025年12月26日，“航母級”的國家創業投資引導基金（簡稱“引導基金”）正式啟動。20年的基金期限，為耐心資本實踐立下新標桿。

據悉，引導基金在國家層面由財政出資1000億元，在區域基金、子基金層面積極鼓勵社會資本參與，將形成萬億資金規模。目前，引導基金三只區域母基金完成注冊，分別落子京津冀、長三角和粵港澳大灣區，每只規模均將超過500億元人民幣。

LP投顧創始人國立波告訴21世紀創投研究院，國家級基金的活躍，體現了國家通過發展創業投資、股權投資，促進科技自立自強、發展新質生產力的決心，這與中央過去兩年對創投的重視支持態度是一脈相承的。同時，國家級基金也起到了壓艙石的作用，極大促進了創投行業的企穩回升。

21世紀創投研究院統計發現，2025年新成立的國家級基金還有規模596億元的國家軍民融合產業投資基金二期、規模100億元的服務貿易創新發展引導基金二期等。同時，國家中小企業發展基金二期的設立方案已獲國務院批復，該基金也在籌備設立的過程中。在2024年，影響力最大的國家級基金為規模3440億元的國家集成電路產業投資基金三期。

珩昱投資合伙人曹龍告訴21世紀創投研究院，相對于前一階段各個地方政府各自為政，地方招商基金互相挖角項目而形成內耗，對于國家整體而言是存在資源浪費的。而由國家在整體層面進行頂層設計和安排，統籌全局進行一體化創投引導基金布局，既可以站在更高的維度總攬全局，實現資源優化配置，也有可以更好地利用政策工具，引導新質生產力的發展。